水产养殖用“肥水产品”的法律定性及合规建议

典型案例
2022年4月7日，湖北武汉某企业因生产的“水益肥”产品擅自修改经过登记备案的标签内容，即该企业将生产的“水益肥”产品在农业农村部进行了肥料登记备案，适宜范围：小白菜，并获得了肥料登记证号，而其对外销售“水益肥”产品标签为水产养殖复合微生物菌剂，改变了其适宜范围。武汉市新洲区农业农村局根据《肥料登记管理办法》第二十七条第一款第三项之规定，对该企业处以警告和罚款4000元的行政处罚。

上述案例是一起典型的将水产养殖用“肥水产品”按照《肥料登记管理办法》进行登记管理的行政处罚案件。



法律现状
水产养殖用“肥水产品”在生产实践和行政执法中一直面临法律定性不清、无明确适用规章、标准的现状。2021年“渔药1号文件”发出后，水产养殖用兽药、水产养殖用饲料和饲料添加剂等投入品有了明确的法律定义，即属于《兽药管理条例》和《饲料和饲料添加剂管理条例》规定的范畴。但在《中华人民共和国农业法》（以下简称“农业法”）、《中华人民共和国农产品质量安全法》（以下简称“农产品质量安全法”）、《中华人民共和国渔业法》（以下简称“渔业法”）规定的诸多水产养殖用投入品中，比如水产养殖中的“肥水产品”的具体定性，尚未出台明确规定。

根据《渔业法》第二十条之规定，从事养殖生产应当保护水域生态环境，科学确定养殖密度，合理投饵、施肥、使用药物，不得造成水域的环境污染。即在水产养殖中施肥是一项法律明确规定允许的生产措施。

根据《农业法》第二十五条以及《农产品质量安全法》第二十一条之规定，肥料属于农业投入品之一，农业农村部也制定了《肥料登记管理办法》，但该管理办法只适用于种植业的肥料管理，并不适用于水产养殖用“肥水产品”的管理。同时农业农村部渔业渔政管理局也曾对相关水产养殖用“肥料”投入品政策咨询进行过回复，明确水产养殖中施肥与种植业中定义不同，水产养殖中施肥的目的是培育浮游植物形成优良藻相。目前，水产养殖中所用肥料尚无相关规章和强制性标准。

综上，将水产养殖用“肥水产品”按照饲料添加剂、兽药、种植业肥料进行登记管理的作法在水产养殖和行政执法实践中都是不合适的，存在明显的法律适用不当和执法依据缺失的现实困境。

很多企业生产的水产养殖用“肥水产品”由于没有生产批号和许可证，仅仅为了获得一个“合法身份”，就将所生产的“肥水产品”登记为饲料添加剂、兽药、肥料，以此获得相关的登记证号。这样貌似看上去有了“护身符”，殊不知该行为实质上不仅不符合《饲料和饲料添加剂管理条例（2017修订）》《兽药管理条例》《肥料登记管理办法》的明文规定，而且给企业后续的生产、销售环节埋下了风险隐患。农业行政执法部门往往会以企业相关产品为假兽药、使用饲料添加剂目录之外的物质生产饲料，生产、销售的肥料产品有效成分或含量与登记批准的内容不符等理由动辄对生产企业进行行政处罚。企业将面临顾此失彼、有苦说不出的“囚徒困境”！

合规建议
  在水产养殖用“肥水产品”明确适用的行政规章和登记办法出台之前，企业生产、销售水产养殖用“肥水产品”，应当要避免与现有颁布的行政规章规定的投入品发生交叉。

1、不踩红线：企业在产品成分、包装、宣传中要与兽药、饲料和饲料添加剂等作严格区分，尤其是与兽药的区别，此外，在产品的成分、包装、宣传中均不能包含诸如预防、治疗、诊断动物疾病或者有目的地调节动物生理机能的物质的功能介绍或使用说明。

2、明确底线：企业在生产产品的过程中，不能添加《禁止在饲料和动物饮用水中使用药物品种目录》、农药、人用药、《水产养殖用药明白纸2020年1号》禁止使用的药品清单等物质。


相关摘录法条


《中华人民共和国农业法》
第二十五条   农药、兽药、饲料和饲料添加剂、肥料、种子、农业机械等可能危害人畜安全的农业生产资料的生产经营，依照相关法律、行政法规的规定实行登记或者许可制度。

《中华人民共和国农产品质量安全法》
第二十一条   对可能影响农产品质量安全的农药、兽药、饲料和饲料添加剂、肥料、兽医器械，依照有关法律、行政法规的规定实行许可制度。

国务院农业行政主管部门和省、自治区、直辖市人民政府农业行政主管部门应当定期对可能危及农产品质量安全的农药、兽药、饲料和饲料添加剂、肥料等农业投入品进行监督抽查，并公布抽查结果。

《肥料登记管理办法》
第三条 本办法所称肥料，是指用于提供、保持或改善植物营养和土壤物理、化学性能以及生物活性，能提高农产品产量，或改善农产品品质，或增强植物抗逆性的有机、无机、微生物及其混合物料。

    第二十六条  有下列情形之一的，由县级以上农业农村主管部门给予警告，并处违法所得3倍以下罚款，但最高不得超过30000元；没有违法所得的，处10000元以下罚款：

（一）生产、销售未取得登记证的肥料产品；

（二）假冒、伪造肥料登记证、登记证号的；

（三）生产、销售的肥料产品有效成分或含量与登记批准的内容不符的。

第二十七条  有下列情形之一的，由县级以上农业农村主管部门给予警告，并处违法所得3倍以下罚款，但最高不得超过 20000元；没有违法所得的，处10000元以下罚款：

（一）转让肥料登记证或登记证号的；

（二）登记证有效期满未经批准续展登记而继续生产该肥料产品的；

（三）生产、销售包装上未附标签、标签残缺不清或者擅自修改标签内容的。

《兽药管理条例》
第七十二条   本条例下列用语的含义是：

(一)兽药，是指用于预防、治疗、诊断动物疾病或者有目的地调节动物生理机能的物质(含药物饲料添加剂)，主要包括：血清制品、疫苗、诊断制品、微生态制品、中药材、中成药、化学药品、抗生素、生化药品、放射性药品及外用杀虫剂、消毒剂等。



原创声明
本文版权属于科学养鱼杂志社

作者：北京盈科（上海）律师事务所  谢松  徐国兴

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